漫谈｜聊聊宅基地纠纷那些事（一）

#头条创作挑战赛#

宅基地是农村最基本的生活保障，随着土地使用的日益紧张，加上农民法治意识的增强，土地纠纷频发，越来越多的农民寻找法律途径解决问题。广东诺臣律师事务所宋静律师团队，专注疑难复杂土地诉讼，很多的粉丝都想从基础开始，了解和学习处理宅基地纠纷的方法。

今天，我们就从宅基地是什么土地？它是如何分配、登记的？宅基地使用权又是如何转移的？从最基础的知识，开始聊一聊。

随后，我们再深入聊聊，宅基地上的房屋是否可以翻建、如何翻建、要履行哪些手续？等话题。

宅基地的特征

农村宅基地是指农村村民依法取得的，用于建造住宅以及附属设施的集体建设用地，其中包括住房、附属用房和庭院等用地。

从定义上看，宅基地具有三个特征：

1、主体特定。宅基地的主体必须针对的是农村农民。

2、用途特定。宅基地的使用用途必须用于建造农村农民自有住宅。

3、土地性质特定。宅基地分配的范围、使用的用地性质，必须为集体建设用地。

了解这三个特征，是处理所有宅基地问题和纠纷的基础和根本，也是宅基地管理的立法本意。

一、主体特定

首先取得宅基地的人，其户籍必须是本村的集体经济组织成员。我们在宅基地分配中，经常说的“一户一宅”，就是指一户村民拥有一块宅基地。在分户时，对主体的要求，还必须达到法定分户的年龄。

其实，中国的土地管理制度，经历了不断地变化和改革，针对宅基地的分配对象，实际上也有变化。1982 年，宅基地的分配对象并不是单一确定为农村社员，还包括了回乡落户的离职、退休、退职职工以及军人，包括以前回乡定居的华侨。

一直到2004 年的土地管理法出台，才把主体确定在农业户口的居民上。

二、用途特定

我们先来看一个案例（2018）最高法行申4651号：

冯某在 2008 年取得了 197 号宅基地的使用权证，这块地之前的权利人建设了工厂砖墙和钢结构的顶棚构筑物。冯某取得地块后，并按照批准的用途建设住宅，因为他想利用原有的建筑物，继续做工厂使用，所以既未拆除原有建筑物，也未在地块上修建住宅。

2013年，越塘合作社以宅基地闲置已经超过2年，符合无偿收回条件为由，要求冯某强制拆除地上遗留建筑并交回宅基地。鹤山市政府根据越塘合作社的申请，通过核实调查，并举行听证会，做出 3 号行政决定，批准收回冯某的宅基地。冯松坚不服，一直打到最高人民法院。法官认为，冯某不按照居住用途使用宅基地，超过2年未使用宅基地，属于闲置情形。越塘合作社经过民主程序，有权收回闲置宅基地。最后，冯某败诉。

这个判例就是宅基地“用途特定”的体现，如果村民取得宅基地后，拿来盖厂房的，属于违反土地用途，轻则被要求强制拆除，重则被无偿收回。

三、土地性质特定

宅基地是用于住宅建设的，如果土地性质是基本农田、耕地、水田等，都是违反用地法律法规的规定，后果也是要么被拆除，要么会被认为是违法用地，被处以行政罚款。

宅基地分配原则

我们了解了宅基地的三个特征之后，就来聊聊宅基地的分配原则。

根据《村民委员会组织法》第 24 条第6项规定：

涉及宅基地的使用方案，必须经过村民会议或者村民代表会议讨论决定方可办理。

也就是宅基地如何分配，村民是否有权获得宅基地是村委会内部的管理事宜，属于村民自治的范围。

分配宅基地的三大原则是：

一、一户一宅的原则

我国最新的土地管理法第 62 条第1款规定：

农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。其中宅地的面积包括农民的自有住房，也包括自有住房的附属用房、庭院用地。

一户一宅原则的制定，主要是为了减少农村住宅用地占用农用地的情况。

该法第 62 条第2款同时规定：

对于人均土地比较少，不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准，保障农村村民实现户有所居。

这个意思是，如果按照一户分配一宅后，土地还是不够用的，就由县级以上人民政府会采取相应的措施，保障我们每一位村民户有所居。

“一户一宅”原则中，我们团队被咨询最多的内容是，什么是一户？什么是一宅？

这里的“一户”，就是户主+户员的模式。

根据土地管理法、农村农业部、自然资源部联合下发的关于规范农村宅基地审批管理的通知等一系列文件的规定，一户并不强制以户籍登记的“户”来确定农村建房的分户标准。

通常农村建房的“一户”，是指以下四种情形：

1、夫妻与未达到法定婚龄子女同住的，可称为一户。例如一家四口，夫妻带着未达到法定婚龄的2个子女，可以共成为一户。

2、兄弟姐妹中的一位与父母住在一起的，也为一户。如果其他兄弟姐妹达到了法定婚龄或者结婚后，这位就可以申请自己分户。也就是说，如果兄弟姐妹与父母住一起的，也叫一户。除非之后达到法定婚龄或结婚分户后，独自才成为一户。

3、独生子女结婚后可以继续与父母为一户，也可以单独离户。

4、离异后没有房子的一方再婚的，且再婚的配偶也没有宅基地的，可以单独申请为一户。

什么是“一宅”呢?

“一宅”就是一块宅基地，根据每个省市区的土地面积总量、人口数，政府来确定“一宅”的面积。因此，每个省份的规定是不同的。例如，广州市的规定，如果是平原地区，每户宅基地面积是80平米，可以建设3层半，也就是建筑面积为280平米。如果建设超面积的。就有可能被认定为违法建设，被强制拆除。

实践中，我们碰到比较多的咨询是，成年已婚子女，想独立分户，申领宅基地，自建住房。那么，程序上是先符合“一户”的要求，先分户再申请宅基地？是否可以先申请宅基地，然后再申请分户？很多地方的意见是不统一的。

其实，在农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》中就指出，宅基地申请条件的农户，以户为单位，向所在村民小组提出宅基地和建房的书面申请。因此，我们认为：

1、分户并非是申请宅基地的前置条件。从立法原意上看，一户一宅是立法追求的结果，是为了充分优化农村土地使用的角度出发的，但是我们不能简单和粗暴地理解为按照户籍管理的规定来处理。想申请宅基地，就要先申请分户的做法，实际上就是单纯地以户籍登记的概念，来处理宅基地管理中的一户一宅。

2、分户仅是一个确认登记，并非法律规定的强制行为，以此作为申请宅基的前提，并不合理。

3、《广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》中明确提到，不能以户籍分户作为宅基地分配的前置条件。也就是说，不能一律要求先分户，再分地。只要村民具备了村集体成员分配资格，就可以申请宅基地，而不论是否已经分户。

二、节约用地原则

农村村民建设住宅，首先要符合乡镇土地利用的总体规划和村庄规划，不得占用永久的基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内的空闲地，主要是为了确保农用地的面积总量，来确保农业可持续发展。

三、村民自治原则

宅基地分配属于村民自治范畴，依照公平原则，需要充分保障集体经济组织成员的权益。《村民委员会组织法》第 36 条规定：

村民委员会或者村民委员会成员作出的决定，侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

村民一旦发现村委会不分配宅基地，侵害了自己的合法权益，就会提起民事诉讼，要求撤销村委会的决定。还有的村民会提起行政诉讼，请求行政机关责令村委给其分配宅基地。

法院会支持村民们的诉求吗？

我们来看一个案例（2017）最高法行申150号：

某村民认为村委会的宅基地分配方案不合理，提起了行政诉讼，案件一直打到了最高人民法院。法官认为，村委会对本村宅基地的分配事项，通过民主讨论后做出，是村集体内部的管理行为，也是村民自治范畴，不属于人民法院的行政诉讼受案范围，驳回了村民的诉请。

村委会成为被告，出自《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释（2018）第24条：

当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。

这是我国自行政诉讼制度实施以来，第一次明确规定了村委会在行政诉讼中，可以作为被告的情形。

既然村委可以作为行政诉讼中的被告，那么在司法实践中，我们还存在一些困惑：

授权的村委会的公共事务管理职能到底有哪些？

这些职能如何被划定为属于村民的自治范畴，或者不属于村民的自治范畴？

如果村民将村委会作为行政被告，他能否和行政机关追究相同的责任？

这些问题在实际实践中还没有一个明确的答案，在司法实践中，通常认为村委会分配宅基地，属于村民自治事项，仍是主流观点。

宅基地的登记

《民法典》的最新规定，宅基地使用权的取得，必须经过登记程序。宅基地的所有权属于集体经济组织，村民取得的实际上只是宅基地的使用权，而并非所有权，这是很多村民的认知误区。宅基地登记，它指的是宅基地使用权的登记。在 2020 年实施的《土地管理法》规定，宅基地使用权的审核批准工作，由乡镇人民政府负责。当然，在个别地区将登记工作交由县级工作部门承担。

我国在宅基地分配登记和申请的过程中，是一个三步走的流程，首先由村民登记申请，然后村集体审核，最后乡镇审批。

《农业农村部、自然资源部联合下发的关于规范农村宅基地审批管理通知》明确了宅基地的申请流程，包括农户申请、村民小组会讨论通过并且公示、村级组织开展材料审核、乡镇部门审查、乡镇政府审批发放宅基地批准书等环节。没有分设村民小组或者宅基地和建房申请等事项，但已有统一村级组织办理的农户，直接向村级组织提出申请，经村民代表会议讨论通过，并在本集体经济组织范围内公示后报送乡镇政府批准。

随着物权法的实施，国务院专门制定了《不动产登记暂行条例》，规定宅基地的使用权及地上房屋的登记，由登记机关向宅基地使用者统一核发不动产权书。也就说，宅基地虽然登记在个人名下，但其登记属于代表登记，户主个人代表一家人来登记。

宅基地登记纠纷中，最常出现的就是重复登记问题。

我们来看一个案例（2015）鲁行监字第49号：

孙某取得涉案宅基地使用证，后转让了宅基地，买受人又重新办理了新的宅基地证。然而，孙某的旧宅基地证并没有按照规定，被行政机关收回并注销，只是由村委统一收回封存了。后来土地涨价，又遇到了征收，孙某感觉到了商机，认为自己的旧证还是合法有效的前提下，国土局颁发了新证是错误的，申请国土局撤销新证。双方遂起争议，开始了行政诉讼。案件经过基层法院、中级法院、高级三级法院 5次审理，最终驳回孙某的诉讼请求。

【理由是】：

本案虽然存在两个宅基地使用权证，但实际上后证已经发生了效力。前证是由于当时行政机关的登记管理不规范不完善导致，实践上旧证已经失效。

这种宅基地登记不规范的情况，经常发生。

【原因是】：

一方面，以前在农村，宅基地使用权证大多由乡镇管理，登记程序管理较为随意。

另一方面，街坊四邻可能对登记并不重视，有的直接在宅基地证上随便添加其他人的名字，加名没有公章或者没有底册，或者没有填写加名的日期等等瑕疵，为日后的争斗埋下了隐患。

遇到这样的情况，有时候法院在处理时，也会尊重历史，尊重当时的土政策，进行深入了解和调查后，再结合法律法规的规定来审查登记行为的合法性和合理性。