如何衡量行政批复是否可诉，最高院判例细说端详

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■作者：于易生

政府机构所实施之行政行为，根据其目的是针对社会上的管理事务、还是针对主体自身内部管理事务作为划分依据，可将其分类为内部行政行为与外部行政行为。简言之：内部行政行为指导公权力与公权力的关系，外部行政行为指导公权力与私权利的关系。而具体到政府部门的行政批复行为，则是一类行政机关依照法律法规所赋予的职责对其下属机构所进行的监督管理行为，原则上用以指导上、下级政府部门之间公权力的关系，因此属于内部行政行为。但不乏有观点认为，部分行政批复涉及的特定事项可能对行政机关外部特定组织或成员的权益产生实际影响，即该批复行为所产生的被批复事项效力及于行政机构外部的特定组织或人员，进而影响到了该部分组织或人员的实际权益，从而使此类行政批复转变为外部行政行为。笔者将通过最高院等法院判例对行政批复可诉性的审查标准进行简单梳理，以期为律师同行与广大被征收人针对行政批复提起诉讼提供一定参考。

【一、二审判例：以行政批复为过程性、阶段性行政行为为由予以驳回】

在行政实践中，行政机关若欲实施某一项目，通常会作出多项行政行为。例如，在土地征收补偿安置程序中，政府需要分别作出包括征地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案的制定、公告及听证、征地补偿安置方案的报批及批复等多项行政行为，来确保最后补偿安置方案作出的程序合法性。为了形成合法的程序链条，多项行政行为可能需要跨部门、跨层级、跨地区的多个行政机关予以实施。行政批复，通常被认为是最典型的跨层级的阶段性、过程性行政行为。

在一、二审法院的诸多判例中，通常将这种权力与义务在行政程序链条中不断流动的中间过程，以其尚未对行政相对人的权利、义务产生影响，行政行为尚未成熟为由驳回起诉。例如，在武某生、肖某、史某敏等7人与武汉市国土资源局和规划局土地行政管理行政裁定书（（2015）鄂武汉中行终字第00517号）中，最高法认为：“涉案《批复》，系阶段性行政行为，该阶段性行政行为只是相关行政机关最终作出拆迁许可行政行为的一个阶段，其并没有对范某勇等7人的权利义务产生确定性的影响，行为尚未成熟”。

【最高院再审判例：行政批复的实质性外化与形式性外化】

行政批复的外化，将实际对行政相对人产生影响，也实际影响到该行政批复是否满足可诉性的标准。行政批复的外化标准，按照性质可划分为实质性外化与形式性外化：实质性外化，即指行政批复的下达与实施，对除行政机关之外的行政相对人的权利与义务产生了实际影响；形式性外化，广义上指行政相对人通过一定渠道获得并了解了行政批复的内容，严格意义上指行政批复的公告。

最高院通常认为，当行政批复同时满足实质性外化与形式性外化的条件时，才产生内部行政行为外化的效果，进而具备可诉性要求。例如，在河南九象商贸有限公司与国家工商行政管理总局商标局行政批复纠纷再审一案中（（2013）行提字第2号），最高院经再审提审后认为“上级行政机关对下级机关请示的内部批复能否作为可诉的具体行政行为取决于两个因素：一是该批复是否通过一定途径已经外化；二是该批复是否直接对相对人权益产生影响……鉴于该批复已通过一定的途径公开，客观上对行政相对人的权益产生了直接影响”进而认为涉案行政批复具备可诉性条件，遂指令一审法院继续审理；又如在陈某珠、陈某雄土地行政管理再审审查一案中（（2017）最高法行申8918号），最高法也承认了一审法院对《批复》并非内部行文，而是对外产生法律效力的观点。

【最高院再审判例：应由行政复议进行终局性审查的批复不具有可诉性】

根据《行政复议法》第三十条第二款之规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”结合《行政诉讼法》第十三条之规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”最高院通常将该条规定的“行政终局裁决”解释为（1）国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地决定；（2）省级人民政府根据上述决定确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。将以上两类情况确定为政府终局裁决，即是排除了司法行为对此类案件的干预。不难理解，土地征收行为、行政区划勘定属于国家行为，政府对此类行为拥有的专属职权，不应受或应尽量减少受到司法行为的干涉。这一点，集中体现在以最高人民法院裁量征地批复是否具有可诉性的诸多文书中。

举例而言，在李某勇、陈某莉与广西壮族自治区人民政府其他申诉行政裁定书（（2015）行监字第359号）中，最高院认为：“……原告起诉的对象为广西自治区政府桂政土批函[2013]43号批复，是广西自治区政府依行政职权对来宾市人民政府报送的武宣县2012年第六批次城市建设用地所作的批复，内容涉及土地征收，属于行政复议法第三十条第二款规定的行政机关最终裁决。”最终以起诉不符合人民法院的受案范围为由裁定不予受理。另如在童某、艾某芬等四人与重庆市人民政府行政征用申诉行政裁定书（（2014）行监字第527号）中，最高院也作出了类似的认定。

【律师评论：行政批复的可诉性审查，应采取独立性、实体性标准】

在大力推进简政放权的今天，作出行政批复仍是我国政府机关履行职责的重要一环。在明律师认为，对政府机关作出行政批复的可诉性审查，应采取（1）独立性标准：将行政批复作为具体、独立的行政行为；（2）实体性标准：以行政批复的实质性外化作为行政行为外化的标准。具体而言：

（一）行政批复的独立性标准

上级政府机关能够对下级政府机关的请示、申请作出行政批复，既是一种行政权力，更是一种行政职责。为了实现最终具体行政行为的合法性，政府机关在作出批复前，必须认真履行审查义务，对待批复事项进行有效、合理的研究与论证，对不符合审批标准的申请予以驳回，对符合审批标准的申请予以批准，并由执行机关严格按照批复事项执行；而不能仅从形式上审查待批复事项，不能“拍脑袋决策”、“拍胸脯保证”，最后“拍屁股走人”。将行政批复行为作为过程性、阶段性行政行为而认定其不满足可诉性标准，无疑是将行政批复作出单位置于无司法监管的状态下，这也不符合“把权力关进制度的笼子里”的题中应有之义。因此，按照独立性标准，将行政批复作为一项独立、具体的行政行为，而非阶段、过程的行政行为，既是对行政权力的肯定，也是对行政义务的约束，从而促使行政机关审慎履行法定职责。

（二）行政批复的实体性标准

按照通说，内部行政行为的外化是指行政行为超越其内部限制，从而对外部相对人产生实质性影响。对于行政批复行为的外化，若要求在同时满足实体性外化与形式性外化的情况下，才满足外化标准，无疑限缩了行政批复的可诉性，使大量对行政相对人产生实体影响，且未予公告的行政批复行为沦为权力恣意生长的温床。一项对于行政相对人无实质影响的行政批复，即使对其进行公告，也不会转变为外部行政行为；而一项对相对人产生实质影响的行政批复，即便未对其进行公告，也不影响其实际产生了外部性的后果。因此，对行政批复的外部性采取实体性审查标准，忽略或降低对其形式性外化的要求，或许更能契合《行政诉讼法》的内部含义。

此外，对于《行政复议法》第三十条第二款，在明律师认为，不应将省政府的行政区划勘定、调整、征收土地决定也划入到政府终局裁决的范畴中去。按照文义解释，该款规定的政府终局裁决行为，是根据行政区划勘定、调整、征收土地决定，省、自治区、直辖市政府所作出的确认自然资源所有权与使用权的行政复议决定。这里当然不包括其所根据的对象，即“行政区划勘定、调整、征收土地决定”。因此，涉及省级政府作出的征地批复，当然包括在行政诉讼可诉性范围之内。