对行政审批行为不服，是否具有资格提起行政诉讼如何判断？

根据真实典型案件，分享实用法律观点

【实务观点】

根据我国现行行政诉讼法及司法解释规定，行政审批行为的相对人（申请人或被批准的人）对行政审批行为不服的，当然具有原告资格，可以提起行政诉讼。但行政审批行为间接涉及人是否具有原告资格要以其对行政审批行为是否具有利害关系来判断。若行政审批行为对其合法权益可能造成现实的、特别的、直接的损害或者不利影响，则其具有原告资格，可以提起行政诉讼。反之，则不具有原告资格，不能就行政审批行为提起行政诉讼。根据当代行政管理基本理论，政府在社会生活中扮演着提供公共产品和服务的职能，政府的行为普遍具有公益性，基本上与每个人都有着这样或那样的联系。如若行政诉讼法不对行政诉讼原告资格加以限制，会导致很多很多的人可以对政府行为提起行政诉讼，造成滥诉，亦会影响公共行政。正是基于此考虑，行政诉讼法要求公民对行政行为提起诉讼要对该行政行为具有利害关系，此种利害关系必须是直接的、现实的、具体的。如若公民对行政行为仅具有间接的、非现实化的、普遍的利害关系，则其不具有行政诉讼原告资格，不能提起行政诉讼。

【案件简介】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申5239号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张敏。

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张卫平。

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）张梓恒。

再审申请人张敏、张卫平、张梓恒（以下简称张敏等人）因诉湖南省湘潭市人民政府（以下简称湘潭市政府）行政审批行为及不履行行政监督职责一案，不服湖南省高级人民法院于2017年3月21日作出的（2016）湘行终754号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月19日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2016年5月12日，张敏等人提起本案行政诉讼诉称，湘潭市政府于2013年期间分别作出潭金证办（2013）06号《关于成立“湘潭市民间资金登记服务中心”的批复》、《关于同意筹建湘潭市民间资金登记服务中心有限责任公司的批复》，以及潭金证办（2013）08号《湘潭市人民政府金融工作办公室关于同意湘潭市民间资金登记服务中心有限责任公司开业的批复》三项行政审批行为，批准成立湘潭市民间资金登记服务中心有限责任公司（以下简称民资中心）。2014年，张敏等人基于对湘潭市政府金融办公室行政审批设立的民资中心的信任，在该中心办理资金出借业务，并由该中心出具代偿本金和利息的担保承诺书。现因湘潭市政府违法审批及监管不力，造成张敏等人给民资中心的出借款170万元无法收回。请求确认湘潭市政府三项行政审批行为违法，确认湘潭市政府对民资中心的设立、运营没有履行监督职责行为违法。

湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初56号行政裁定认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案中，湘潭市政府作出的行政审批行为，不是针对张敏等起诉人，即起诉人不是特定的相对人，该行为与张敏等人没有法律上的利害关系，起诉不符合立案条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条之规定，裁定对张敏等人的起诉不予立案。

湖南省高级人民法院（2016）湘行终754号行政裁定认为，湘潭市政府下属的金融办公室，对民资中心所作审批行为和监管行为，与张敏等人并无直接的法律上的利害关系，属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项所指的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，一审裁定对本案不予立案，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

张敏等人申请再审称：1.张敏等人是民资中心的资金供给方，属于三项行政审批行为的利害关系人。2.一审作出不予立案裁定用时超过法定七天期限，审判程序违法。请求撤销一、二审裁定，指令立案并再审本案。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应当是指被诉行政行为对起诉人的合法权益可能造成现实的、特别的、直接损害或者不利影响。行政机关违规批准设立经营性企业、不履行相关的法定监管职责，企业违规从事经营活动，将来可能会造成社会不特定人员的人身、财产损害。但是，由于行政机关的审批行为、不履行监管法定职责行为，可能造成的危害后果是针对不特定多数人的，除该行政审批行为的行政相对人以及竞争权人外，不特定多数人对这种潜在的损害后果，并没有区别于普通人的、特别的合法权益值得保护，与相关行政审批行为、不履行监管职责行为没有利害关系，不具有原告资格。本案中，张敏等人并非民资中心成立审批行为的行政相对人或者竞争权人，湘潭市政府批准成立民资中心、不履行对民资中心的监管职责行为，不会直接影响张敏等人的合法权益，张敏等人与被诉的批准成立民资中心行为以及不履行对民资中心监管职责的行为，并无区别于其他普通人的、特别的合法权益需要保护，与该被诉行政行为没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格。张敏等人主张，作为民资中心的借资方，与被诉行政行为有利害关系。但是，出借资金给民资中心造成损失，主要是其投资风险的直接后果，并非湘潭市政府批准成立民资中心、不履行监管职责行为直接所致。以此为由申请再审，理由不能成立。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定，对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条进一步明确，七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。本案中，湘潭市中级人民法院于2016年5月12日收到张敏等人提交的起诉状，2016年6月2日作出不予立案裁定，超过法定七日的期限。一审超期作出不予立案裁定不妥，本院予以指正。因该项违反诉讼程序问题对案件的公正审判并未产生实际影响，不符合再审的法定条件，张敏等人以此为由申请再审，本院亦不予支持。

综上，张敏等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回张敏、张卫平、张梓恒的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　钱小红

审判员　　熊俊勇

二〇一七年八月二十五日

书记员　　陈清玲