行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
行政强制措施是行政强制的一种,行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两类。
(1)行政强制措施是一类具体行政行为,不能理解为物理意义上的手段和方法。(2)行政强制措施是一类暂时性控制措施,不是对当事人人身、财产权利的最终处分。暂时性控制是行政强制措施依附性特点的体现,行政强制措施并不是对当事人人身、财产权利的剥夺,而只是暂时限制。如没收是对当事人财产权利的剥夺,但查封、扣押并不改变财产的所有权。剥夺和限制有时难以区分,如限制人身自由,剥夺也是限制,限制也是剥夺,这时要划清行政强制措施的概念,应当从时间入手,行政强制措施限制人身、财产权利的时间相对要短得多,这也体现了暂时性的特点。这个特点在立法时也得到了遵循,规定行政强制措施的期限不能太长。(3)行政强制措施是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现,不能作为制裁手段。制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大是实施行政强制措施的前提,行政强制措施要么是为维护行政秩序,将“场面控制住”,对违法行为予以当场制止,避免危害发生和控制危险扩大,此时行政强制措施作为物理性措施并没有制裁性;要么是为了防止证据毁损,对证据采取保全措施,以便之后作出行政决定。在实践中,要防止两种倾向:一是将行政强制措施作为逼迫当事人履行罚款等行政决定的手段,这与行政强制措施的特点不符。根据法律规定,行政机关有行政强制执行权的,可以依法采取强制执行手段,包括迫使当事人履行义务的一些行政强制措施。二是行政强制措施没有制裁性,体现为期限较短,行政机关不能久扣、久封不决,将行政强制措施当成行政处罚。。
行政强制措施与行政处罚的主要区别表现在如下几个方面:
一是行政处罚是对行政相对人权利的最终处分,具有结果意义;而行政强制措施是对相对人权利(特别是财产使用权和处分权)的一种临时限制,仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制,具有过程意义。
二是行政处罚是一种行政制裁行为,因而必然以行政相对人的行为违法为前提;行政强制措施不是一种行政制裁行为,因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。它可以针对相对人的违法行为,也可针对相对人的合法行为。
三是行政强制措施是一种中间行为,它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施,它没有到达对事件最终处理完毕的状态。行政处罚则是一种最终行政行为。它的作出,表明该行政违法案件已被处理完毕。如没收财物,它表达了行政主体对该财物的最终处理。
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