公务员分类改革背景下构建新型公职律师制度的思考

作者：骆涌，河北省保定市安全生产监察支队公职律师、注册安全工程师，主要研究方向：行政法、应急管理及安全工程。

来源：本文发表在《中国司法》2020年第10期，注释和参考文献已省略，引用请参考原文，转载请注明出处。

摘要：为解决基层行政机关公职律师数量少、待遇低，缺少职业发展认同的问题，建议将公职律师规定为专业技术类公务员，并制定科学合理的业务水平评定方法和学习交流机制，可以吸引法律人才加入公职律师队伍，提高基层行政机关依法执政能力。建立司法行政机关主导的公职律师管理模式，依托各地法律援助机构成立公职律师办公室，指导公职律师办理法律援助案件，有利于完善中国特色公共法律服务体系。建议修改《律师法》等相关法律法规。

正文

建设高素质专业化干部队伍是一项重要的政治任务，也是未来我国公务员管理制度的发展方向。公职律师群体具备法律专业素养和专业精神，理应成为这支队伍中的排头兵。笔者认为，将公职律师规定为专业技术类公务员，制定符合公职律师特点的业务水平评定方法和管理制度，有利于扩大公职律师队伍，提升业务水平，为我国依法行政和公共法律服务体系建设提供可靠的人才保障。

一、将公职律师规定为专业技术类公务员的可行性

我国公职律师制度经过了多年的探索实践，形成了广州、厦门、扬州等多种试点模式，为制度创新积累了丰富的经验。这些试点模式各具特色和优势，同时也有明显的不足，很难在全国统一推广。理论界对公职律师制度进行了广泛深入的研究，其中公职律师身份及待遇问题是突出的热点与难点，很多专家学者建议设定公职律师专业职务序列，实现公职律师的保障和激励。

2018年修订后的《公务员法》明确规定了专业技术类公务员类别，中央有关部门出台深化公务员分类改革的配套文件，为构建新型公职律师制度提供了法律和政策依据。目前，伴随着公务员职位职级改革的进行，公务员分类改革成为理论界与基层公务员群体关注的热点，广泛呼吁深化公务员分类管理改革，健全专业技术类公务员制度。借此时机，将公职律师规定为专业技术类公务员并制定配套政策，有利于在全国建立统一的公职律师制度。

（一）公职律师岗位符合专业技术类公务员特点

修订《公务员法》之际，有学者指出“伴随着社会分工加剧，专业差异性日渐明显，科学配置不同专业特长的公务员从事专门性的工作，能提高工作效率和工作质量，促进国家管理目标的实现，是公务员管理制度发展的客观趋势。”2017年9月，全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》对《公务员法》、《行政处罚法》、《行政复议法》作出修改，规定国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度。行政机关的公职律师了解机关工作现实状况，熟悉本领域的法律法规及政策，从事重大执法决定法制审核、行政复议和行政诉讼等工作，可以充分发挥特长，为依法行政作出贡献。公职律师岗位符合《专业技术类公务员职级设置管理办法（试行）》规定的“专门从事专业技术工作，为机关履行职责提供技术支持和保障”以及“强技术性、低替代性”的特点，各行政机关内设法制处室可以视为该办法所称的以法律技术工作为主要职责的内设机构。

（二）提高职业发展认同感，扩大公职律师队伍

现实中，很多公职人员努力成为公职律师后没有因此晋升职务提高待遇，这或多或少影响了参加法律职业资格考试的积极性，也是基层党政机关公职律师较少的原因之一。一些已经取得法律职业资格的公职人员没有申报公职律师，其担心成为公职律师后会承担额外的任务和责任，转而选择离职成为社会律师。有研究表明由于晋升机会较少、晋升时间长等原因，基层公务员对职业发展的认同较低，一些人会产生离职倾向。值得重视的是多数具有离职倾向的公务员基于各种原因没有离职，带着低认同的心态长期占据着公务员岗位，可能因其较差的工作态度影响公务员队伍的形象和公共服务质量。因此，不断有业内人士呼吁建立公职律师激励机制、技术职称评定制度，给予一定待遇或补贴，增强公职律师职业价值感和存在感。

将公职律师规定为专业技术类公务员，可以避免参与管理岗位的竞争压力。特别是在县级以下党政机关，由于职数比例的限制，职务职级并行改革之后，正科级待遇依然是很多公务员难以企及的高度。与之相比，事业单位的中级职称待遇相当于正科级待遇，其中某些专业职称考试的难度低于法律职业资格考试。建议参照其他职业资格考试，规定通过法律职业资格考试视为取得中级专业技术职称。根据《专业技术类公务员管理规定（试行）》，具备中级以上专业技术任职资格任一级、二级主管。二级主管待遇相当于改革前的主任科员，这将极大激励基层公务员任职公职律师的积极性。

基于现有政策，这里存在一个制度障碍，如果公职律师起步级别定为二级主管，意味着该专业技术类别中没有对应三级、四级主管和专业技术员的初级专业技术任职资格。为解决这个问题，可以细分法律职业资格考试合格分数线，区分法律职业资格证书等级类别，增设初级职业资格。另一个途径是借鉴外国公务员分类制度经验，将专业技术类公务员职位进一步划分为专业类职位和技术类职位。专业类职位工作特点是运用专业知识进行研究、分析，依靠自身的判断力行使酌处权；技术类职位工作特点是按照已有的操作规程指南完成任务，可以通过反复实践来熟练技能。专业类职位所需的知识比技术类职位更加系统、深厚，必须通过专业教育来获得，因而职位初始级别较高。公职律师符合专业类职位特点，有较高的入职门槛对应较高的起步职级是合理的。

通过提高对职业发展的期待，让公职律师能够安心专注于法制审核、行政诉讼、政策研究等工作，提升自身业务水平，壮大公职律师队伍，最大程度实现设立公职律师的目的。

（三）区分专职和兼职公职律师，提高整个公务员群体法律素养

国家推行公职律师制度试点工作以来，各级党政机关干部积极响应，一些具有法律职业资格的领导干部发挥率先垂范作用申报成为公职律师。按照公务员分类制度，领导干部是综合管理类公务员，拥有公职律师身份后，不能也没有必要转为专业技术类公务员。对此，建议规定党政机关中内设法制机构的公职律师为专业技术类公务员，即专职公职律师；党政机关综合管理、行政执法等岗位人员保持其各自身份不变，作为兼职公职律师；可能的情况下，给予公职律师个人身份选择权。

有学者从制度逻辑视角分析，认为“公务员分类管理改革的核心任务是引入专业化逻辑并推动其落地，即需要推动整支公务员队伍的专业化，而非仅仅推动专业技术类公务员的专业化。”区分专职和兼职公职律师，即可以让党政机关法制机构中的公职律师实现明确职业身份的愿望，又可以提高其他人员学习法律的热情，从而带动整个公务员群体的法律素养，推动法治政府的建设。

二、制定科学合理的公职律师业务水平评定方法和学习交流机制

伴随着公职律师群体的扩大，我国对公职律师的要求必将从最初的追求数量向追求更高质量的方向发展，这需要制定一套科学合理的业务水平评定方法和学习交流机制。

（一）根据党政机关工作特点评定公职律师业务水平

对公职律师工作水平进行专业化、专门化评价并设定职级序列，不仅是建立保障机制，更是激励公职律师不断提升专业能力和工作质效的举措。由于专业技术类公务员服务于党政机关，其业务能力会更多体现在行政工作中，必然带有强烈的行政色彩，因而对于公职律师进行水平评价不宜套用对社会人才的职称评审标准。例如，对社会律师专业水平评价标准中必不可少的一项是承办过的诉讼案件数量。但是，根据现行政策公职律师只能代表本单位出庭应诉，虽然一些地方允许代理法律援助案件，现实中基层公职律师很少能获得出庭机会，办理诉讼案件的数量显然不能成为对公职律师水平评价的硬性指标。

《专业技术类公务员专业技术任职资格评定办法（试行）》对任职条件有“掌握本专业理论和知识”及“相关、相近专业学位”的规定。如果对公职律师的业务能力进行评价，“本专业”必然是法律，同时也应当考虑其所在部门“相关专业”的能力。为满足依法行政的要求，各级政府机关需要培养既熟悉本部门业务又掌握法律知识的工作人员。例如，在环保、消防、财税和纪检监察等领域，公职律师如果能够同时取得相应的工程师、会计师资格，将有利于提高法制工作水平，保证本单位执法行为的准确性。比外部社会律师熟悉本单位业务是公职律师存在的意义和重要优势。

因此，针对不同部门的公职律师，建议以常规的法律理论知识为基础，充分结合各自领域特点综合评定任职资格，激励公职律师做到博学多才，以实现政府部门乃至全社会对复合型法律人才的需求。

（二）完善法律专业人才交流机制，提升公职律师整体素质

人才交流是推动社会发展的内生动力，也是人才成长的有效途径。近年来，中央和地方政府相继出台文件，要求完善人才顺畅流动的制度体系，鼓励人才交流。《专业技术类公务员专业技术任职资格评定办法（试行）》第二条规定“县级以上机关可以设置专业技术类特设职位引进高层次人才”，为党政机关引入高端技术人才提供了政策依据。实践中，党政机关优秀人才辞职创办企业，在实现个人事业理想的同时也为我国经济社会发展做出了贡献。

2013年起，有关方面组织实施的高等院校与法律实务部门人员互聘“双千计划”对我国法学高等教育界和法律实务部门交流互鉴，法律人才培养起到了积极作用。此后，中央及有关部委对此项工作做出进一步安排部署，加大了政策扶持力度。促进法律专业人才交流，有利于提高政府机构依法行政能力和发挥法学院校、法学研究机构服务社会的作用。行政机关公职律师的特点在于其所在部门涉及到社会治理的方方面面，在实施行政许可、行政处罚等工作中会直接面对广大群众，对各自领域法律实施中存在的问题有切身体验和深刻理解。创造行政机关公职律师与法学院校、法学研究机构专家学者的沟通平台，有利于行政法理论研究与实践。建议积极推动相关政策落实，广泛吸纳政法部门以外的公职律师参与法学院校、法学研究机构的教学研究工作，推动我国行政法理论与实务更加紧密结合。同时，吸引有较深造诣的行政法专家学者进入公职律师队伍，形成具有中国特色的法律人才交流机制。

三、设立公职律师管理机构，助力公共法律服务体系建设

公职律师作为体制内讲政治、懂法律的群体，应当发挥自身专业特点，响应党中央关于加快推进公共法律服务体系建设的要求，为我国公共法律服务事业做出贡献。

（一）依托各级法律援助机构设立公职律师办公室，增强公职律师的公益属性

各地对公职律师管理制度调研表明，设立专门的公职律师机构有利于对公职律师的统一管理和培训，增强其对律师身份的认同感。 本轮政府机构改革之前，有学者建议在政府法制机构中设立公职律师专门管理机构，优点在于“可以更便捷地对接和吸纳已有公职律师或者公职律师机构而较少受到人事编制等问题的制约，因而在制度变革上可以以较少变动来实现制度功能的最大化，具有较高便利性和经济性。”随着事业单位改革的进行，在全国范围普遍新设立类似广州公职律师事务所的参公单位将面临政策限制，况且广州模式下的公职律师事务所也存在职能与政府法制部门交叉重叠的问题。借鉴广州模式经验，结合机构改革后的现实情况，建议依托各级司法行政机关下属的法律援助机构设立公职律师办公室，对各辖区内公职律师进行统一管理和培训，具有可行性也便于推广。

2003年《法律援助条例》实施以来，我国法律援助制度走出了一条有中国特色的法律援助之路，取得了举世瞩目的成就。但是，仍存在法律援助机构的组织管理体制不统一、法律援助工作人员的数量分布不平衡、法律援助经费保障能力不足等问题。目前，相关政策对法律援助律师和公职律师进行了区分，但是从词汇上理解，公职人员不仅是党政机关公务员，还包括履行公共职务的人民团体和事业单位的工作人员，公职律师概念应该包括法律援助律师。一些地方司法行政机关率先明确了法律援助律师的公职身份。重庆市2003年将法律援助律师纳入了公职律师，2007年进一步将法律援助机构公职律师全部纳入公务员管理。2006年，北京市司法局明确了“法律援助公职律师”的概念，并规定占国家行政或事业单位编制。

建议参考广州对公职律师进行专职和岗位的分类模式，在各地法律援助机构加挂公职律师办公室牌子，将现有法律援助律师和党政机关内设法制机构公职律师统一规定为专职公职律师，其他公职律师规定为兼职公职律师。所有公职律师在各级司法行政机关统一管理下，根据法律援助机构即公职律师办公室指派，承办政府法律事务，代理法律援助案件，参加各类公益法律服务活动。这样可以充分发挥现有公职律师在公共法律服务体系建设中的作用，在不增加人员编制和财政负担的情况下，解决一些地方和部门缺少法律援助律师和公职律师的问题。

一些地方司法行政机关尝试扩大了申领公职律师证的范围，例如：2019年，广东省司法厅规定将公益一类事业单位纳入可以设立公职律师的范畴。扩大公职律师的概念，建立统一调配使用机制，有利于发掘体制内现有法律专业人才资源，增强公职律师的公益属性也符合我党和政府为人民服务的宗旨。

（二）充分发挥公职律师办理特定领域法律援助案件的作用

中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年和2019年先后印发的《关于完善法律援助制度的意见》和《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中提出：“扩大民事、行政法律援助覆盖面”；“逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围”；“培养壮大擅长办理维护特殊群体合法权益及化解相关社会矛盾的专业公益法律服务机构和公益律师队伍”。当发生农民工欠薪、食品安全、环境污染等案件时，地方行政主管部门通常会在第一时间介入调查，部门内公职律师也会密切关注案件的办理情况，有时是案件的直接承办人。如果此类案件引发了后续的维权诉讼，在对案件情况的了解深度、与受害人的早期接触和专业法规政策的掌握程度等方面，由处置案件的行政机关内部公职律师提供法律援助，比其他律师有着明显的优势。办理法律援助案件也是公职律师积累诉讼经验、提升自身业务水平的最佳途径。更为重要的是，由行政主管部门指派公职律师为特定事件群体提供法律援助，有利于对事件处置的引导，及时化解矛盾，提升政府部门在公众心中的形象。

目前，各地对于公职律师办理法律援助案件的政策存在差异。有的省市规定公职律师只能办理本单位法律事务，不得代理法律援助案件；有的省市则支持公职律师积极参与法律援助工作。近年来，一些省市司法行政机关对公职律师参与法律援助工作进行了有益的探索。例如：由公职律师与法律援助律师组成法律援助公职律师服务团，积极承担社会公益责任，无偿为困难群众提供免费法律服务；采取相应的经费保障措施，规定公职律师办理法律援助案件享受公务员出差待遇，办理法律援助案件所需费用据实向法律援助机构报销。江西省司法厅等一些地方司法行政机关出台正式文件，为解决公职律师参与法律援助工作的经费问题提供了政策依据。各地工会公职律师办理法律援助案件的管理模式，为其他部门提供了成熟的借鉴经验。

地方实践经验表明，公职律师参与法律援助工作取得了良好的社会效果，建议建立全国统一的公职律师参与法律援助工作制度，明确案件类型、人员指派、经费保障、责任追究、风险承担等相关内容，引导公职律师群体为推进我国公共法律服务体系建设作出贡献。

四、探索将我国律师分为执业律师和非执业律师两大类，明确公职律师的法律地位

目前，我国律师种类有社会律师、法律援助律师、公职律师、公司律师以及军队律师。在对我国律师分类制度的探讨中，有学者认为公职律师应该包括法律援助律师，甚至广义上还包括军队律师。通常理解上，与“公职人员”相区别的社会成员包括律师和公司职员，因而“社会律师”字面概念上还应该包括公司律师。因此，有必要建立律师分类制度，明确相关概念，实施分类管理。

（一）建立律师分类管理制度，促进非执业律师群体发展

按照现行政策，社会律师领取律师执业证，其他律师领取律师工作证，从证书上我国已经将律师分为执业律师和非执业律师。执业是社会律师与其他律师的重要区别，以此作为主要分类依据是合理的。为减少过细分类带来的管理成本负担，法律援助律师可以并入公职律师，法律援助是公职律师的重要工作内容之一，而不是身份的象征。军队律师作为特殊身份的非执业律师，适合制定单独的管理制度，规范与社会衔接的内容，兼顾退役后的职业发展。

伴随着经济全球化发展，特别是在“一带一路”倡议下，我国企业“走出去”过程中需要抵御越来越复杂的法律风险，公司律师愈发受到重视，行业发展潜力巨大。有关方面对公司律师制度进行了深入广泛的研究，指出目前公司律师行业存在定位模糊、缺少社会认可，特别是自律组织较为缺失的问题。现实中，公职律师和公司律师群体（以下简称“两公”律师）虽然按照相关规定加入律师协会，但是很少真正融入到律师协会业务活动之中，普遍游离在律师协会之外。限于公务员干部管理权限和缺乏相关配套制度等诸多原因，各级律师协会也没有实质性的对“两公”律师实行行业自律。因此，有必要探索一套符合中国特色的“两公”律师管理制度。

结合上文论述，建议在各级法律援助机构设立公职律师办公室和公司律师办公室，建立“两公”律师业务培训和交流制度，对“两公”律师开展政策理论和法律实务技能培训。在司法行政机关指导下进行有效组织管理，广大公司律师可以发挥熟悉公司法律事务的优势，与公职律师一起为政府及国有企业在经济活动中扮演智囊团角色。

据此，建议将我国律师明确分为执业律师和非执业律师两大类，其中执业律师即指通常所说的社会律师，非执业律师包括公职律师、公司律师和军队律师，针对各自特点实施分类管理。为清晰展示分类情况，见表1如下：

（二）加强立法工作，明确公职律师法律地位

自公职律师试点工作开展以来，一直有业内人士呼吁修改《律师法》，明确公职律师的法律地位。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，要求加强公共法律服务立法与法律服务相关改革政策的衔接，推动修改《律师法》，制定《法律援助法》。

目前，修改《律师法》等工作已经列入了全国人大最新的立法规划。借此时机，提出如下建议：1、在《律师法》总则中，将我国律师区分为执业律师和非执业律师两大类，明确定义执业律师、“两公”律师和军队律师；2、在《律师法》中增加独立的章节，针对“两公”律师和军队律师的特点规定任职条件、工作范围、权利义务和监督管理制度；3、确立司法行政机关对“两公”律师管理的主导地位，界定律师协会对非执业律师实行行业自律的方式和权限；4、制定《法律援助法》，统一法律援助机构性质、人员编制、经费保障和监管机制，规范对法律援助机构以外人员，特别是其他岗位公职律师参与法律援助工作的扶持政策。

五、结语

将公职律师规定为专业技术类公务员，有助于解决基层行政机关公职律师待遇低、缺少职业发展认同的问题，可以充分调动工作积极性，壮大公职律师队伍。探索对我国律师进行分类管理，依托各级法律援助机构成立公职律师、公司律师办公室，由司法行政机关指导“两公”律师办理法律事务，发掘法律人才存量资源，为社会提供公共法律服务，必将为推动我国法治政府、法治社会建设提供助力。

后记

身在兵位，胸为帅谋。作为一名基层公职律师结合工作实践写了这篇建议，希望能够在深化改革进程中为领导和业内专家学者提供参考，如有不妥还请批评指正。愿与广大公职律师同志携手为我国公职律师事业的发展贡献一份力量。感谢各位读者朋友转发。