「行政诉讼」先行登记保存行为的必要性审查

裁判要点

《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二项规定的先行登记保全行为，可以通过采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等方式进行，也可以通过查封、扣押等方式进行。询问、拍照、录像、勘验等方式对相对人的权利义务不产生实际影响的，不在处罚行为之外作单独评价；查封、扣押等方式对相对人的权利义务产生实际影响，可在行政处罚行为之外作单独评价。行政机关以先行登记保全证据为名，行扣押财物之实，属于行政强制措施，对当事人的权利义务产生实际影响，依法具有可复议性和可诉性。具体而言，以查封、扣押等方式先行登记保存行为的合法性审查，一般从以下几方面进行：先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必须具有证据客观性、关联性和合法性的基本特征；证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的，必须具有先行登记保存的必要性；证据保存手段应当与证据保存目的相适应，采取适当的手段和方法；需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段代替时，才采用证据先行登记保存，如果可采取询问、拍照、录像、勘验等其他形式收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不应采取查封、扣押方式进行先行登记保存。由此可见，以查封、扣押方式先行登记保存行为的合法性审查，是可以独立于行政处罚行为的，也不能得出不超过7日就必然合法的结论。

一般而言，行政机关在行政处罚过程中会采取相应的行政强制措施，考虑多阶段行政行为的救济时机，已作出行政处罚决定的情形下，在对行政处罚决定进行复议或者诉讼时，一并审查和评价行政强制措施的合法性，有利于提高行政效率和权益保障效率，节约行政司法资源。但一并审查，不能理解为否定行政强制措施独立于行政处罚行为的可复议性和可诉性，否则在仅扣押财物而长期未作出行政处罚决定的情形下，相对人将丧失救济途径。

☑ 裁判文书

广西壮族自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）桂行终365号

上诉人（一审被告）柳州市人民政府。住所地：柳州市城中区文昌路66号。

被上诉人（一审原告）陈人华。

上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）因被上诉人陈人华诉其诉行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院于2019年12月5日作出的（2019）桂71行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2020年4月9日通过互联网组织双方当事人进行了询问。上诉人柳州市政府委托代理人莫林、余志亮，被上诉人陈人华委托代理人韩欣欣，到庭参加询问活动。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。

南宁铁路运输中级法院一审查明：陈人华的雇员于2018年11月26日在柳东新区××ＢＡ5607洒水车对绿化带进行作业时，由于水的冲力较大，致使绿化带泥浆溢出污染机动车路面。同日，柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）对该雇员驾驶车辆洒水作业时污染城市道路的行为进行立案调查，作出柳城管柳东市容调字〔2018〕4257号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》、柳城管柳东市容停字〔2018〕4257号《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》和柳城管柳东市容保字〔2018〕4557号《柳州市城市管理行政执法证据登记保存通知书》（以下简称4557号证据登记保存通知），通知陈人华接受调查及责令停止违法行为，对涉案洒水车采取先行登记保存（于2019年4月3日才退还涉案洒水车）。2018年12月17日，柳州市执法局作出柳城管柳东市容告字〔2018〕4257号《柳州市城市管理行政执行政处罚告知书》，拟对当事人作出处以1000元罚款的行政处罚并告知其有陈述、申辩的权利。2018年12月26日，柳州市执法局对陈人华作出柳城管柳东市容行决字〔2018〕4257号行政处罚决定书（以下简称4257号处罚决定），对陈人华处以1000元罚款。陈人华不服，于2019年1月19日向柳州市政府提起行政复议。柳州市政府于2019年3月25日作出柳政复字〔2019〕116号《行政复议决定书》（以下简称116号复议决定）,认定柳州市执法局未能证明其作出4257号处罚决定前曾责令陈人华限期纠正违法行为、采取补救救措施，而陈人华拒不改正，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定撤销4257号处罚决定。陈人华于2019年4月3日收到116号复议决定。陈人华认为，当日污染路面的泥水不足20米未对路面造成严重污染破坏且已及时清理，柳州市执法局扣押涉案车辆长达4个月，损害其对车辆的占有使用收益权，柳州市政府仅以程序违法为由撤销4257号处罚决定，却未处理违法扣押车辆的实体问题，遂于2019年4月12日诉至柳州运输法院。后因管辖问题，于2019年8月15日向柳州运输法院撤诉，于8月16日向南宁铁路运输中级法院起诉，起诉请求：1.确认柳州市政府116号复议决定违法；2.由柳州市政府承担本案诉讼费。

一审法院认为：南宁铁路运输中级法院一审认为：当事人对原被告均具有本案诉讼主体资格无异议，予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：本案起诉是否超过起诉期限及是否属于重复起诉；116号复议决定认定的事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。

关于是否超过起诉期限及是否重复起诉的问题。陈人华于2019年4月3日收到116号复议决定后，于2019年4月12日就到柳州运输法院起诉，并未超过15日。虽然后来因为管辖问题于2019年8月15日向柳州运输法院撤诉，于2019年8月16日向南宁铁路运输中级法院起诉，但系因为管辖问题引起，故陈人华的起诉并未超过起诉期限，不属于重复起诉。

关于116号复议决定认定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，行政机关在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，可对需要保全的证据先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。因此，柳州市执法局在采取证据登记保存措施后，应当在7日内及时作出处理决定，在该7日内登记保存的行为属于程序性行为，对陈人华的权利义务不产生影响。但本案中，柳州市执法局于2018年11月26日登记保存陈人华桂Ｂ×××××东风牌洒水车，于2019年4月3日才退还，该超过7天的扣押行为，违反了法定程序，对陈人华的权利义务产生实质影响。虽然116号复议决定撤销了4257号处罚决定，但该复议决定对柳州市执法局超过7天后扣押桂Ｂ×××××东风牌洒水车的行为评价错误，导致116号复议决定适用法律、法规错误、明显不当。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（五）项的规定，判决：撤销柳州市政府116号复议决定，责令柳州市政府于法定期限内重新作出复议决定。

上诉人柳州市政府上诉称：（一）一审法院以开庭时才查明的扣押车辆时间认定116号复议决定适用法律法规错误，该认定没有事实依据。陈人华提交的《行政复议申请书》《证据登记保存通知书》《案件合并审理申请书》，没有告知超期扣押车辆情形，也没有要求上诉人对超期扣押车辆行为作出复议处理，而是在一审开庭后才提交《登记保存证据退还通知书》证明扣押车辆行为持续到2019年4月3日。从《行政复议申请书》第三段内容看，陈人华系对作出处罚决定前的扣押车辆行为申请复议，并未对超期扣押车辆行为申请复议。（二）一审法院遗漏重要事实：陈人华2019年4月11日向柳州运输法院起诉柳州市执法局要求确认其扣押车辆行为违法，2019年6月13日撤回该起诉。该项起诉未超起诉期限且属柳州运输法院管辖，陈人华撤诉存在严重过错，撤诉后又起诉，已超过起诉期限，应不予立案，由陈人华承担不利后果。在本次起诉中，不应对扣押车辆行为合法性进行审理。（三）本案争议焦点在于柳州市执法局的扣押车辆行为是否超期以及超期扣押车辆是否合法，依法应当追加柳州市执法局为第三人，一审法院未予追加，属遗漏第三人。（四）根据行政处罚法第三十七条和行政强制法第二十五条规定，扣押车辆期限一般不超过30日，情况复杂的可以延长30日，并没有限定先行登记保存证据的期限最长只有7日，只是要求7日内作出相应处理决定，如何处理则无规定。柳州市执法局作出行政处罚前为了保全证据而扣押车辆的行为，没有超过法定期限。一审法院将超期扣押车辆行为认定为附属于处罚决定的行为，既然复议决定已经撤销该处罚决定，则扣押车辆行为也自然违法，无需再单独确认违法。即使认为超期扣押车辆行为违法，也应当是判决上诉人在一定期限内对超期扣押车辆行为作出复议处理，但一审判决撤销复议决定，与陈人华的诉讼请求和理由相矛盾，超出诉讼请求进行判决。陈人华起诉的主要理由是认为上诉人没有全面审查扣押车辆时间、未对扣押车辆行为进行处理。而且，根据行政诉讼法第71条关于“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的规定，撤销处罚决定的复议决定被法院撤销后，上诉人将不能再作出撤销处罚决定的复议决定。上诉人柳州市政府委托代理人补充意见称，（五）本案争议焦点实质为柳州市执法局采取的证据登记保存措施是否属于可以单独评价的具体行政行为。如一审法院认为该行为可以被单独评价，上诉人在复议审查中未有审查评价，也应按照“一事一申请”原则判决上诉人另案审查评价，或者追加柳州市执法局为第三人对证据登记保存措施在本案中进行审理。而一审法院未追加柳州市执法局为第三人，未给予其申辩机会的情况下，在判决中直接认定柳州市执法局采取的证据登记保存措施违法，实质上剥夺了复议机关的判断权和柳州市执法局的申辩权利，突破了司法权与行政权的必要界限。（六）一审判决撤销116号复议决定，责令重新作出复议决定，缺乏明显必要性。综合被上诉人的诉讼目的，116号复议决定已经撤销柳州市执法局的行政处罚行为，被上诉人可以据此主张相应救济。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，遗漏第三人，处理结果不当。上诉请求：撤销一审判决，改判驳回陈人华的诉讼请求，或者依法改判。

被上诉人陈人华答辩称：（一）一审法院认定事实清楚。申请复议时，被上诉人提交了两份复议申请，一份为请求撤销4257号处罚决定，一份为请求确认柳州市执法局扣押涉案洒水车的行政行为违法，两份申请书均明确写明“事件发生后，被申请人对涉案车辆进行了扣押，在申请人进行相关的情况说明以及陈述申辩后，被申请人仍然拒绝对车辆进行放行”，向上诉人说明了柳州市执法局拒绝将车辆放行的情况。上诉人对此分别立案审查，复议期间柳州市执法局仅提供了证据登记保存通知书，说明当时车辆仍处于被扣押状态。就算被上诉人没有告知扣押车辆行为一直持续，上诉人在复议审理过程中亦应当对该基本事实进行查明认定。（二）一审法院适用法律正确。4557号证据登记保存通知已载明适用行政处罚法第三十七条第二款规定对涉案车辆登记保存，车辆退还时，出具了证据登记保存退还通知书，说明本案并非扣押，而是证据保存，不应适用行政强制法第二十条第一款关于查封扣押期限的规定。（三）被上诉人提起本次诉讼，既非重复诉讼也非放弃对柳州市执法局主张权利。前次诉讼因管辖问题，经法院释明后重新提起本次诉讼，并未超过起诉期限，也不属于重复诉讼。本案起诉时列明共同被告，是因复议时，复议机关为方便快速审理，电话要求被上诉人提交合并审理申请，并对两个不同请求案件进行了合并审理，却仅对一项复议请求作出处理，导致被上诉人无法在本案中直接要求柳州市执法局承担责任，造成维权困境。综上，柳州市政府的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。

另查明，4257号处罚决定载明的主要内容有：“陈人华：经查，你的雇员于2018年11月26日，在柳东新区××东风牌洒水车对绿化带进行浇水作业时，由于水的冲力较大，致使绿化带泥浆溢出污染机动车路面，以上行为违反了《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》第四十条第（十一）项的规定。依据《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》第四十二条第（八）项的规定，本机关决定对你作出如下处罚：处以罚款壹仟元人民币。履行的方式和期限：自收到本处罚决定书之日起十五日内持本处罚决定书及缴款通知书到柳州市农村信用合作联社缴纳罚款。”该处罚决定还告知了复议和诉讼权利、期限及复议机关。

柳州市执法局2018年11月26日作出的4557号证据登记保存通知主要内容有：为了保证案件调查，防止证据可能灭失或者以后难以取得，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，经批准，现依法对下表所列证据（即涉案的桂Ｂ×××××东风牌洒水车一辆）采取先行登记保存措施：保存地点为柳东新区管委会官塘工业园区，保存期间自2018年11月27日至2018年12月3日。在此期间，任何人不得隐匿、销毁、转移证据。请你（单位）于2018年12月3日前到柳东新区管委会官塘工业园区二号楼502室接受调查，逾期将依法处理保存之物品。该通知书由两名执法人员签字及柳州市执法局盖章，当事人签名栏备注当事人拒签。之后，柳州市执法局于2019年4月3日退还涉案车辆并制作柳城管柳东市容保退字〔2019〕4021号《柳州市城市管理行政执法登记保存证据退还通知书》，陈人华在当事人签名栏签字。但空白处有手写内容“电瓶是否完好，需要检测后确定”。

2019年1月9日，陈人华向柳州市政府分别提交两份《行政复议申请书》，分别请求撤销4257号处罚决定，确认柳州市执法局扣押涉案洒水车的行政行为违法。柳州市政府予以受理，并分别编立案号柳政复立字〔2019〕2号和柳政复立字〔2019〕3号。陈人华提交《案件合并审理申请》，以柳州市执法局的扣押车辆行为和作出行政处罚行为均是针对同一事实作出的，为方便查清案件事实，节约政府资源，维护合法权益为由，申请将两案合并审理。柳州市政府将两案合并审理并作出116号复议决定。

柳州市政府116号复议决定载明的主要内容有：陈人华所述对涉案车辆的“扣押”行为实际上是柳州市执法局在作出行政处罚前，为了避免证据可能灭失或者以后难以取得的风险，依据《中华人民共和国行政处罚法》对证据采取的先行登记保存措施，属程序性行政行为，对陈人华权利义务产生实质影响的应是柳州市执法局作出的行政处罚行为。根据《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》第四十二条第（八）项的规定，对于该办法第十条第（十一）项“有损市容和环境卫生的其他行为的”，责令当事人限期纠正违法行为，采取补救措施；拒不改正的，处以200元以上1000元以下的罚款。本案中，柳州市执法局未能证明其作出4257号处罚决定前曾责令陈人华限期纠正违法行为，采取补救措施，而陈人华拒不改正。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：撤销柳州市执法局作出的4257号处罚决定。

本院认为，被诉的柳州市政府116号复议决定，实质包含两部分内容：一是认定柳州市执法局扣押车辆行为系程序性行政行为，对当事人权益不产生实质影响，这实质上是对扣押车辆行为的复议申请事项不予受理；二是认定柳州市执法局4527号处罚决定违法并予以撤销。根据陈人华的诉讼请求与理由，其起诉请求表面上是确认柳州市政府116号复议决定违法，实质上对116号复议决定撤销4527号处罚决定并无异议，而是对柳州市政府不予受理或者不予审理其关于柳州市执法局扣押车辆行为的复议申请事项不服。因此，本案核心争议在于：柳州市政府对柳州市执法局扣押车辆行为的认定和处理是否合法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，如对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政强制法》第九条第（三）项规定，扣押财物是行政强制措施的种类之一。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二项规定的先行登记保全行为，可以通过采取调查笔录、视听资料、勘验笔录等方式进行，也可以通过查封、扣押等方式进行。询问、拍照、录像、勘验等方式对相对人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议受案范围，不在处罚行为之外作单独评价；查封、扣押等方式对相对人的权利义务产生实际影响，属于行政复议受案范围，可在行政处罚行为之外作单独评价。本案中，柳州市执法局系根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定扣押涉案车辆，虽然以先行登记保全证据为名，但实际是行扣押车辆之实，属于行政强制措施，对陈人华的权利义务产生实际影响，依法具有可复议性和可诉性。具体而言，以查封、扣押等方式先行登记保存行为的合法性审查，一般从以下几方面进行：先行登记保存的物品必须是与违法行为有直接必然关联的物品，必须具有证据客观性、关联性和合法性的基本特征；证据先行登记保存是行政执法人员收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的，必须具有先行登记保存的必要性；证据保存手段应当与证据保存目的相适应，采取适当的手段和方法；需要利用涉案物品的实质性特征作为证据，而又不能用其他取证手段代替时，才采用证据先行登记保存，如果可采取询问、拍照、录像、勘验等其他形式收集证明和认定行为人违法事实的证据，就不应采取查封、扣押方式进行先行登记保存。由此可见，以查封、扣押方式先行登记保存行为的合法性审查，是可以独立于行政处罚行为的，也不能得出不超过7日就必然合法的结论。柳州市执法局扣押了陈人华的涉案车辆，扣押期限不论是7日内还是超过7日，均对陈人华的权益产生实际影响，均是可复议可诉讼的行为，并不需要依附于4527号处罚决定。一般而言，行政机关在行政处罚过程中会采取相应的行政强制措施，考虑多阶段行政行为的救济时机，已作出行政处罚决定的情形下，在对行政处罚决定进行复议或者诉讼时，一并审查和评价行政强制措施的合法性，有利于提高行政效率和权益保障效率，节约行政司法资源。但一并审查，不能理解为否定行政强制措施独立于行政处罚行为的可复议性和可诉性，否则在仅扣押车辆而长期未作出行政处罚决定的情形下，相对人将丧失救济途径。本案中，陈人华申请复议时，分别对4257号处罚决定和扣押车辆行为申请复议，柳州市政府亦分别立为2个复议案件，后合并审理，该合并审理本身并无不当。但是，在审理过程中，柳州市政府认定扣押车辆行为仅是过程性行政行为，未对其合法性进行评价，实质上是对扣押车辆行为的复议申请不予受理，该不予受理行为违反法律规定，亦将影响陈人华对扣押车辆行为的救济。考虑陈人华对116号复议决定撤销4527号处罚决定的结果并无异议，且经审查，116号复议决定关于撤销4527号处罚决定这一部分的认定正确，而行政诉讼中已无维持判决，故本院对相应诉讼请求予以驳回。而4527号处罚决定与扣押车辆行为是可分的行政行为，不应全部撤销116号复议决定，而是应当由柳州市政府对陈人华关于柳州市执法局扣押车辆行为的复议申请事项作出复议决定。

应当指出，一审判决认为“柳州市执法局在采取证据登记保存措施后，应当在7日内及时作出处理决定，在该7日内登记保存的行为属于程序性行为，对陈人华的权利义务不产生影响。”该意见认定7日内的扣押车辆行为属于程序性行为，属认定错误。一审判决还认为“但本案中，柳州市执法局于2018年11月26日登记保存陈人华桂Ｂ×××××东风牌洒水车，于2019年4月3日才退还，该超过7天的扣押行为，违反了法定程序，对陈人华的权利义务产生实质影响。虽然116号复议决定撤销了4257号处罚决定，但该复议决定对柳州市执法局超过7天后扣押桂Ｂ×××××东风牌洒水车的行为评价错误，导致116号复议决定适用法律、法规错误、明显不当。”该意见在未经柳州市执法局参加诉讼程序的情况下作出，依据不足，并且，该意见对柳州市政府对扣押车辆行为作出复议决定产生羁束，确有不当之处，本院予以撤销。柳州市执法局扣押车辆行为是否违法，由柳州市政府重新复议时作出结论。

综上所述，一审判决认定基本事实清楚，但处理不当，本院予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：

一、撤销南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行初141号行政判决；

二、撤销柳州市人民政府柳政复字〔2019〕116号《行政复议决定书》关于柳州市城市管理行政执法局扣押陈人华桂Ｂ×××××东风牌洒水车行为的内容，责令柳州市人民政府对该复议申请事项作出复议决定；

三、驳回陈人华请求确认柳州市人民政府柳政复字〔2019〕116号《行政复议决定书》关于撤销柳州市城市管理行政执法局柳城管柳东市容行决字〔2018〕4257号行政处罚决定的内容违法的诉讼请求。

本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由柳州市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　周善能

审 判 员　陆　海

审 判 员　陈　惠

二〇二〇年四月二十六日

法官助理 杜翰洋