土地部门未及时履行征收职责的不利后果不应归于相对人

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【裁判要旨】

土地出让金补缴条件成就后，土地资源管理部门未及时作出处理，未核实未及时缴纳原因，以约谈行政相对人的时间作为估价日期，并据此认定补缴土地出让金价款，直接将未履行征收职责的不利后果全部归于行政相对人的，人民法院不予支持。

【裁判文书】

四川省成都市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）川01行终370号

上诉人（原审被告）德阳市自然资源和规划局。住所地：四川省德阳市旌阳区凯江路二段109号。

法定代表人叶科，局长。

委托代理人袁绵旭，德阳市自然资源和规划局工作人员。

委托代理人熊建伟，四川仁泰律师事务所律师。

上诉人（原审被告）四川省自然资源厅。住所地：四川省成都市青羊区百卉路4号。

法定代表人孙建军，厅长。

委托代理人喻雷，国浩律师（成都）事务所律师。

委托代理人邹梦云，国浩律师（成都）事务所律师。

被上诉人（原审原告）四川新力葆房地产集团有限公司。住所地：四川省德阳市鞍山路9号。

法定代表人尹贵基，董事长。

委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。

委托代理人韩芝康，泰和泰（北京）律师事务所律师。

上诉人德阳市自然资源和规划局、上诉人四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）因诉被上诉人四川新力葆房地产集团有限公司（以下简称新力葆公司）行政征缴一案，不服四川省成都市青羊区人民法院（2020）川0105行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月8日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明以下事实：一、新力葆公司取得土地使用权情况。2002年12月31日，原德阳市国土资源局与德阳市土地收购储备中心签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2002-00883），约定：出让人（原德阳市国土资源局）出让给受让人（德阳市土地收购储备中心）的宗地位于××乡××村××组（××路××侧），宗地总面积4272平方米土地，出让土地面积4272平方米，合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米23元，总额为98256元。2003年1月7日，德阳市人民政府就上述4272平方米土地向德阳市土地收购储备中心颁发了《国有土地使用证》（德府国用〔2003〕字第××-××号）。2003年12月18日，因城市建设规划调整的需要，德阳市土地收购储备中心与新力葆公司签订《国有土地使用权转让合同》（德储〔2003〕（转）字第1号），约定：甲方（德阳市土地收购储备中心）将《国有土地使用证》（德府国用〔2003〕字第××-××号）项下××路××侧4272平方米国有土地使用权转让给乙方（新力葆公司），转让价款每平方米166.88元，总金额712911元。原德阳市国土资源局于2004年1月1日批准同意上述国有土地使用权变更。2003年12月24日，原德阳市国土资源局与新力葆公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2003-001697），约定：出让人（原德阳市国土资源局）出让给受让人（新力葆公司）的宗地位于××路以西，××路两侧，宗地总面积112687平方米土地，出让土地面积91056平方米，合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米166.88元，总额为1519.5653万元。根据原德阳市建设局开发区分局于2003年6月25日作出的《用地红线图》，上述总面积112687平方米宗地包括道路占地17359.312平方米、新力葆公司从德阳市土地收购储备中心受让土地4272平方米、新力葆公司此次从原德阳市国土资源局受让土地91056平方米。

原德阳市国土资源局与德阳市土地收购储备中心及新力葆公司分别签订的上述《国有土地使用权出让合同》均约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：……建筑容积率按建设行政主管部门规定；……。”“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”后新力葆公司就上述土地取得《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》等，并用于开发建设“××”项目。

二、案涉土地规划利用情况

2004年7月15日，原德阳市建设局向新力葆公司作出《规划设计条件通知书》（德市开规条〔2004〕021号），同意新力葆公司在德阳经济技术开发区××路××侧按下列规划设计条件进行设计：“……1.1规划建设用地面积：112687.13平方米；1.2代征城市公共用地面积约94781.381平方米；……3.1容积率：不大于1.65；……”。同年9月，该局依据上述规划条件，批准“××（××曾用名）”项目整体方案容积率为1.268。2005年6月，该局在上述方案基础上批准“××（××曾用名）”项目一期容积率为1.159。

2007年6月4日，原德阳市规划和建设局根据新力葆公司的申请，按照当时提倡节约集约用地、鼓励建设高层建筑的政策趋势，向新力葆公司作出《规划设计条件通知书》（德市开规条〔2007〕10号），为新力葆公司位于××路与××路交叉口东南角地块提供下列规划设计条件：“……1.1规划建设用地面积：65015平方米；……3.1容积率：不大于3.5；……”。同年9月，该局依据上述规划条件，批准“××”项目二期方案容积率为3.49。2014年4月，原德阳市规划和建设局同意《规划设计条件通知书》（德市开规条〔2007〕10号）继续有效。

三、行政行为作出过程

2017年新力葆公司在办理“××”××、××期项目不动产登记证过程中，因容积率改变等问题与原德阳市国土资源局发生分歧，遂于2017年11月1日向原德阳市国土资源局作出《关于“××”××、××期项目办理不动产登记证事宜的请示报告》。2018年2月27日，原德阳市国土资源局会同德阳市住房建设局、德阳市城管执法局、德阳市城乡规划局等，约谈了新力葆公司，要求新力葆公司及时到国土资源局土地利用部门就容积率变更补办完善用地手续。新力葆公司委托泰和泰律师事务所律师于2018年3月28日向原德阳市国土资源局发送律师函，对补缴土地出让金等提出异议。原德阳市国土资源局于2018年4月20日作出《关于对泰和泰律师事务所<律师函>的复函》（德市国土资函〔2018〕92号），告知“土地使用者改变出让土地用途、容积率等土地使用条件，须经市、县人民政府批准，并补交土地出让金。土地使用者拒不补交土地出让金的，国土资源部门将依法依规处理。”

2018年6月26日，原德阳市国土资源局向德阳市人民政府作出《关于拟征收德阳新力葆房地产集团有限公司“××”××、××期增加容积率的土地出让金的请示》，德阳市人民政府于2018年7月17日批示依法合规尽快处理。2018年7月27日，原德阳市国土资源局召开局长办公会议，议定向新力葆公司发出《关于征收土地出让价款的决定》，依法依规追缴土地出让金。四川××土地估价有限公司于2018年6月6日受原德阳市国土资源局委托，于2018年7月27日作出《土地估价报告》（四川诚信（2018）（估）字第042号），以现场勘查日2018年6月6日为估价期日，认定位于德阳市区峨眉山××路××路××东南角的七宗国有土地使用权，因容积率由≦1.65调整为≦3.5，应补缴土地出让价款26018.66万元。

2018年7月27日，原德阳市国土资源局作出《关于征收土地出让价款的决定》（德市国土资函〔2018〕187号），决定新力葆公司于收到决定之日起二十日内就“××”××、××期项目所涉国有建设用地使用权补缴土地价款26018.66万元，并附相关七宗土地国有土地使用证证号，同时告知逾期不缴纳的法律后果及申请行政复议和提起行政诉讼的权利。新力葆公司于当日收到《关于征收土地出让价款的决定》（德市国土资函〔2018〕187号）后，于2018年9月21日申请行政复议。省自然资源厅于2019年1月4日作出《行政复议决定书》（川国土资复〔2018〕91号），以原德阳市国土资源局未告知新力葆公司陈述、申辩及听证的权利，程序不当为由，撤销《关于征收土地出让价款的决定》（德市国土资函〔2018〕187号），并责令原德阳市国土资源局重新作出行政行为。

2019年2月15日，德阳市自然资源和规划局根据《行政复议决定书》（川国土资复〔2018〕91号）的要求，听取新力葆公司陈述、申辩，并举行听证后，作出《关于征收土地价款的决定》（德自然资规函〔2019〕1号），决定新力葆公司于收到决定之日起二十日内就“××”××、××期项目所涉国有建设用地使用权补缴土地价款26018.66万元，并附相关七宗土地国有土地使用证证号，同时告知逾期不缴纳的法律后果及申请行政复议和提起行政诉讼的权利。新力葆公司于当日收到《关于征收土地价款的决定》（德自然资规函〔2019〕1号）后，于2019年4月15日申请行政复议。省自然资源厅于2019年8月15日作出《行政复议决定书》（川自然资复〔2019〕64号），认为德阳市自然资源和规划局以评估机构现场查看日为估价期日无相关法律依据，其认定事实不清，适用法律错误，决定撤销《关于征收土地价款的决定》（德自然资规函〔2019〕1号），并责令德阳市自然资源和规划局重新作出行政行为。新力葆公司不服《行政复议决定书》（川自然资复〔2019〕64号），于2019年9月12日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2020年1月17日作出（2019）川0105行初274号行政判决，判决驳回新力葆公司的诉讼请求。

2019年8月29日，德阳市自然资源和规划局向新力葆公司作出并送达《关于选取土地估价机构的通知》（〔2019〕-15），通知新力葆公司到该局协商选定评估机构，并告知逾期不协商的法律后果。四川××房地产土地评估有限公司于2019年9月9日受德阳市自然资源和规划局委托，于2019年9月28日作出《土地估价报告》（川立土评（2019）（估）字第190号），以2018年2月27日为估价期日，认定位于德阳市峨眉山××路××路××东南角的七宗国有土地使用权，因容积率由≦1.65调整为≦3.5，应补缴土地出让价款18536.8318万元。2019年9月29日，德阳市自然资源和规划局向新力葆公司作出《关于征收土地价款告知书》（德自然资函〔2019〕236号），告知其拟决定征收“××”××、××期项目因提高容积率应补缴的土地价款18536.8318万元，并告知其所依据的事实和法律，及新力葆公司享有陈述、申辩及要求听证的权利。新力葆公司收到上述告知后，于2019年10月9日向德阳市自然资源和规划局提出书面异议，认为其已就《行政复议决定书》（川自然资复〔2019〕64号）提起行政诉讼，德阳市自然资源和规划局应停止执行《行政复议决定书》（川自然资复〔2019〕64号），并认为以2018年2月27日为估价期日不符合相关规定，后于2019年10月10日向德阳市自然资源和规划局申请听证。德阳市自然资源和规划局于2019年10月15日就新力葆公司提出的异议作出书面答复，认为不应暂停征收程序，并认为以2018年2月27日为估价期日符合相关规定。2019年10月21日，德阳市自然资源和规划局组织了听证会，听证会后召开了党组会议，专题研究了拟对新力葆公司重新作出《征收土地价款的决定》相关事宜。同日，德阳市自然资源和规划局根据党组会决议向新力葆公司作出《关于征收土地价款的决定》（德自然资函〔2019〕250号，以下简称250号征收决定），主要内容是：新力葆公司开发建设的“××”××、××期项目所涉国有建设用地使用权（土地使用权面积共计65258平方米,证号情况附后），因提高容积率（容积率由≦1.65调整为≦3.5），依照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”之规定，应补缴土地价款。根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）及《自然资源部办公厅关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，结合新力葆公司向规划部门申请调整容积率后未向德阳市自然资源和规划局申请办理缴纳容积率调整的土地价款手续，经德阳市自然资源和规划局2018年2月27日约谈后新力葆公司仍未办理的情况，确定以2018年2月27日作为估价期日。经评估，新力葆公司应补缴土地价款计算为：楼面地价＝5374元／平方米÷3.5＝1535.43元／平方米；新增建筑面积＝（3.5-1.65）×65258.00平方米＝120727.30平方米；应补缴土地价款＝1535.43元／平方米×120727.30平方米÷10000＝18536.8318万元。综上，德阳市自然资源和规划局决定征收新力葆公司“××”××、××期项目因提供容积率应补缴的土地价款18536.8318万元，新力葆公司应自收到决定之日起20日内，到德阳市自然资源和规划局补缴土地价款。同时告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利，及逾期不缴的后果，并向新力葆公司作送达。新力葆公司不服250号征收决定，于2019年11月18日向省自然资源厅申请行政复议。省自然资源厅受理新力葆公司复议申请后，向德阳市自然资源和规划局作出并送达了《行政复议答复通知书》。德阳市自然资源和规划局向省自然资源厅提交了书面答复意见，并提交了相关证据。因新力葆公司就《行政复议决定书》（川自然资复〔2019〕64号）向法院提起行政诉讼，省自然资源厅于2019年12月18日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项之规定，决定中止行政复议，于2020年3月25日决定恢复行政复议。2020年4月7日，省自然资源厅作出本案被诉《行政复议决定书》（川自然资复〔2019〕154号，以下简称154号复议决定），决定维持上述250号征收决定，并于次日送达新力葆公司。

四、相关法律规范及政策

国务院于2001年4月30日作出的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”国务院办公厅于2006年12月17日作出的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：“一、……土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”中华人民共和国财政部、原中华人民共和国国土资源部（以下简称原国土资源部）、中国人民银行于2006年12月31日印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第二条规定“本办法所称国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）是指……改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，……”；第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”

原国土资源部于2010年12月19日作出的《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）规定：“四、……经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日向山西省国土资源厅作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》载明：“征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，……评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。”

原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）规定：“6.4已出让土地补缴地价款。（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价期日应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准。（2）调整容积率补缴地价。调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定。核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。……”中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》载明：“在J公司未办理备案手续且接到国土局通知后仍未提出申请的情况下，应当以国土局通知J公司办理相关手续的时间为评估期日。”

五、当事人主体变更情况

2008年11月11日，德阳新力葆房地产有限公司经工商登记机关核准，变更企业名称为四川新力葆房地产集团有限公司。2019年2月13日，原德阳市国土资源局的职责与其他机构整合后，组建德阳市自然资源和规划局。

原审法院认为，250号征收决定作出时合法有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订，以下简称土地管理法）第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”参照国务院办公厅于2006年12月17日作出的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定：“一、……土地价款的具体范围包括：……改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款……土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。”财政部、原国土资源部、中国人民银行于2006年12月31日印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。”本案中，德阳市自然资源和规划局作为继续行使原德阳市国土资源局行政职权的国土资源管理部门，有权具体负责土地出让收入的征收，有权就因土地使用条件变化后应补缴土地价款的情形作出征收土地价款的决定。

根据土地管理法第二条的规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。同时，参照国务院于2001年4月30日作出的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：“二、严格实行国有土地有偿使用制度。……土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”本案中，新力葆公司于2003年与德阳市土地收购储备中心签订《土地使用权转让合同》，取得案涉4272平方米土地使用权，与原德阳市国土资源局签订《土地使用权出让合同》，取得案涉91056平方米土地使用权。原德阳市建设局于2004年7月15日作出《规划设计条件通知书》（德市开规条〔2004〕021号），确定上述案涉土地容积率规划设计条件为不大于1.65。新力葆公司根据该规划设计条件进行开发建设后，原德阳市规划和建设局于2007年6月4日作出《规划设计条件通知书》（德市开规条〔2007〕10号），为后期项目确定容积率规划设计条件为不大于3.5。案涉土地容积率规划设计条件发生变化，其土地使用条件发生变化，新力葆公司应当补缴不同容积率规划设计条件下的土地差价。德阳市自然资源和规划局认定新力葆公司应当补缴土地价款，其认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。

本案的争议焦点在于德阳市自然资源和规划局确定的新力葆公司应补缴土地价款的金额是否合法。对此，存在以下争议问题：一是德阳市自然资源和规划局以2018年2月27日约谈时间作为估价期日是否合法；二是德阳市自然资源和规划局以3.5计算变更后的容积率是否合法；三是德阳市自然资源和规划局将新力葆公司从德阳市土地收购储备中心处取得的土地面积纳入应补缴出让金的土地面积是否合法。

关于估价期日问题，德阳市自然资源和规划局认为，新力葆公司没按规定和出让合同约定向国土部门申报完善相应的用地手续及补缴土地价款，遂根据原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）的规定，并参照自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》等相关规范，以德阳市自然资源和规划局于2018年2月27日对新力葆公司进行约谈的时间作为估价期日。对此，原审法院认为，德阳市自然资源和规划局认定事实不清，适用法律错误，且不合理。首先，德阳市自然资源和规划局认定新力葆公司未按规定和出让合同约定申报完善用地手续及补缴土地价款，无事实和法律依据。本案中，案涉土地容积率规划设计条件于2007年6月发生变更，但德阳市自然资源和规划局、省自然资源厅并未提交证据，证明当时合法、有效的法律、法规明确规定了土地使用权人应就容积率规划条件变更情况向土地管理部门进行申报，以及具体规定了申报程序。当时合法有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条仅规定，土地使用者需改变土地使用权出让合同土地使用权出让合同约定的土地用途的，须取得出让方和规划部门同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，而并未对容积率规划设计条件变更的情况作出相关规定。当时合法有效的土地管理法第五十六条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条，也仅对改变土地用途的相关手续作出规定，亦未对容积率规划设计条件变更的相关手续作出规定。而从原德阳市国土资源局与新力葆公司签订的《土地使用权出让合同》看，双方约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：……建筑容积率按建设行政主管部门规定；……。”“在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”该合同并未对建筑容积率作具体约定，变更前后新力葆公司均系按照建设部门确定的容积率规划设计条件进行建设，符合合同约定，并不存在违反合同约定的情形，也不存在需改变合同规定的土地使用条件的情形。因此，德阳市自然资源和规划局认定新力葆公司未按规定和出让合同约定申报完善用地手续的主张，并无事实和法律依据。事实上，在当时法律、法规并未就容积率规划设计条件变更后，土地使用权人应完善的用地手续作出明确规定，且出让合同也未对容积率作出具体约定的情况下，应当由土地管理部门通过完善自身的相关管理制度，适时掌握其出让土地的开发利用情况，并及时就容积率规划条件变更的情况作出处理，确保《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的相关要求贯彻实施。其次，德阳市自然资源和规划局适用原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）的相关规定，自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，及原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，作为估价期日的认定依据，适用法律错误。德阳市自然资源和规划局适用的上述规范性文件均系在《中华人民共和国城乡规划法》等法律规范颁布实施后制定，《中华人民共和国城乡规划法》对规划条件应纳入国有土地使用权出让合同、规划条件变更应及时向土地主管部门通报及备案等问题作出了明确规定，但案涉土地出让及案涉容积率规划条件变更发生在《中华人民共和国城乡规划法》颁布实施前，德阳市自然资源和规划局并未提供证据证明，当时的法律规范有关于土地使用权人应就容积率规划条件变更向土地管理部门进行申报以及申报程序的明确规定，故在法律政策条件发生变化后，在后的规范性文件不能溯及既往地适用于之前的事实情形。事实上，原国土资源部于2010年12月19日作出的《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）规定：“四、……经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”该通知明确规定以“批准调整时”的楼面地价核定补缴土地价款，因此评估期日也应以“批准调整时”予以确定。而本案中，因并无证据证明容积率规划条件发生变更时，法律、法规明确规定了土地使用权人应就容积率规划条件变更情况向土地管理部门进行申报，以及具体规定了申报程序，故以当时建设部门批准调整容积率规划条件的时间作为“批准调整时间”，符合行政管理实际。其三，德阳市自然资源和规划局以约谈时间作为估价期日不合理。本案中，案涉土地容积率规划条件于2007年6月调整后，土地管理部门并未通过完善自身管理制度，适时掌握其出让土地的开发利用情况，并及时作出处理，新力葆公司依法办理了国有土地使用权证、建设工程规划许可证等证照后，正常进行开发建设并将房屋对外销售，德阳市自然资源和规划局以约谈时间作为估价期日，可能导致项目最终成本远超房屋实际销售价格，损害新力葆公司的信赖利益。综上，德阳市自然资源和规划局以2018年2月27日对新力葆公司进行约谈的时间作为估价期日，认定事实不清，适用法律错误，且不合理。

关于变更后容积率的问题，德阳市自然资源和规划局根据《规划设计条件通知书》（德市开规条（2004）021号）及《规划设计条件通知书》（德市开规条（2007）10号），认定案涉土地容积率规划设计条件由原≦1.65调整至≦3.5，其认定事实清楚，证据充分。同时，德阳市自然资源和规划局参照原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》中关于“参照市场价格水平，……评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准”的规定及原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）中关于“调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建筑面积，楼面地价按新容积率规划条件下估价期日的楼面地价确定”的规定，以变更前后容积率规划设计条件为标准计算补缴土地价款金额，能够反映土地使用条件变化导致土地价值变化的情况，并无不当。新力葆公司对变更前以容积率规划设计条件不大于1.65为标准进行计算并无异议，但主张变更后应以实际容积率3.49为标准进行计算，其主张并无法律和政策依据，亦不符合土地使用条件前后变化的实际情况，本院不予支持。

关于补缴价款的土地面积问题，原德阳市建设局于2004年7月15日作出的《规划设计条件通知书》（德市开规条〔2004〕021号），系为用地总面积112687平方米确定了容积率规划设计条件，即不大于1.65，而根据原德阳市建设局开发区分局作出的《用地红线图》，该112687平方米用地总面积包括道路占地17359.312平方米、新力葆公司从德阳市土地收购储备中心受让4272平方米、新力葆公司从原德阳市国土资源局受让91056平方米，故新力葆公司关于其从德阳市土地收购储备中心取得的土地使用权，首次规划容积率即为不大于3.5，不应补缴土地出让金的主张，与事实不符，原审法院不予支持。

在程序方面，德阳市自然资源和规划局根据复议决定，重新启动行政程序，通知新力葆公司协商选定评估机构进行评估，评估完成后，将拟作出的行政决定及其依据的事实和法律向新力葆公司进行了告知，并告知新力葆公司享有陈述、申辩及听证的权利，后根据新力葆公司的申请举行了听证。听证结束后，通过集体讨论，最终作出250号征收决定，并送达新力葆公司，并不存在程序违法。新力葆公司认为，德阳市自然资源和规划局在听证会结束当日就向新力葆公司送达了被诉征收土地价款决定，违反法定程序和正当程序。对此，原审法院认为，并无相关法律规定行政机关不能在听证会结束当日作出行政决定并送达行政相对人，故德阳市自然资源和规划局并不存在违反法定程序的行为；同时，德阳市自然资源和规划局提供了证据，证明听证会结束后，其经集体讨论后才作出被诉征收土地价款决定，且本案被诉征收土地价款决定作出前，新力葆公司及德阳市自然资源和规划局已多次经历了行政程序、复议程序，各方对案件事实、法律依据及相关争议都较为熟悉，德阳市自然资源和规划局具有在听证会结束后及时作出相关行政决定的条件和基础，因而亦不存在违反正当程序的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，新力葆公司不服德阳市自然资源和规划局作出的250号征收决定，向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅具有受理新力葆公司复议申请并作出复议决定的行政职权。省自然资源厅收到新力葆公司的复议申请后，在法定期限内予以受理。德阳市自然资源和规划局提交书面答复及相关证据、依据后，省自然资源厅经书面审查，在法定期限内作出154号复议决定，维持了德阳市自然资源和规划局作出的250号征收决定，并送达申请人。154号复议决定亦存在认定事实不清，适用法律错误。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、六项、第七十九条的规定之规定，判决：一、撤销德阳市自然资源和规划局作出的250号征收决定；二、撤销省自然资源厅作出的154号复议决定；三、德阳市自然资源和规划局在判决发生法律效力后，相关法律规范规定的期限内，重新对新力葆公司作出征收土地价款的决定。案件受理费50元，由德阳市自然资源和规划局、省自然资源厅负担。

宣判后，德阳市自然资源和规划局、省自然资源厅不服，向本院提起上诉，请求均为：1.依法撤销成都市青羊区人民法院作出的（2020）川0105行初148号行政判决；2.驳回新力葆公司的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由新力葆公司承担。理由均如下：一、原审判决认为“德阳市自然资源和规划局认定新力葆公司未按规定和出让合同约定申报完善用地手续及补缴土地价款，无事实和法律依据”，属原审判决的认定错误；二、原审判决认为估价期日的认定适用法律错误，属原审判决的认定错误。三、原审判决中“德阳市自然资源和规划局以约谈时间作为估价期日不合理”的认定，混淆了“依申请履责行为”和“依职权主动履责行为”，其“不合理”的认定明显错误。

被上诉人新力葆公司在二审中答辩称，德阳市自然资源和规划局及省自然资源厅的上诉没有事实及法律依据，请求驳回其上诉请求。理由如下：一、由于政策变化，新力葆公司被动调整容积率并取得规划许可，新力葆公司认为根据合同约定，新力葆公司以土地面积而非容积率为标准支付地价款，容积率的变化并不产生补交土地出让金的义务，故无须另行向德阳市自然资源和规划局申请批准；二、德阳市自然资源和规划局作出的250号征收决定，认定以2018年2月27日作为估价期日，适用法律错误，同时不具有合理性且违反信赖利益保护原则；三、省自然资源厅作为复议机关，不应“代替”德阳市自然资源和规划局针对250号征收决定提出上诉，同时，省自然资源厅对德阳市自然资源和规划局所作250号征收决定未尽全面复议审查之责，作出维持决定，亦属明显错误；四、对企业征收应补缴的土地款，系依职权的行政行为，该项目二、三期没有及时按规定缴纳土地款的责任系德阳市自然资源和规划局不作为所致。

本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，根据《国有土地使用权出让收支管理办法》的相关规定，德阳市自然资源和规划局作为继续行使原德阳市国土资源局行政职权的国土资源管理部门，具有对案涉土地是否有因容积率调整而作出补缴相应土地出让金行政决定的法定职权。本案的争议焦点为德阳市自然资源和规划局作出的250号征收决定是否合法，即新力葆公司是否应当补缴案涉土地出让金、补缴金额是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款明确规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”经审查，虽然案涉土地容积率规划设计条件发生变化，其土地使用条件发生变化，新力葆公司应当补缴不同容积率规划设计条件下的土地差价，但是，就新力葆公司应当需补缴土地出让金的金额问题，德阳市自然资源和规划局仅根据原国土资源部办公厅于2018年3月9日印发的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）的规定，并参照自然资源部办公厅于2019年2月14日作出的《关于建设用地使用权出让合同纠纷有关问题意见的函》，原国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》等相关规范，在案涉土地容积率规划条件早在2007年6月即已经调整的前提下，以德阳市自然资源和规划局于2018年2月27日对新力葆公司进行约谈的时间作为估价期日，属于主要证据不足、认定事实不清、适用法律错误。就本案而言，德阳市自然资源和规划局应当主动履行法定职责，就案涉项目土地容积率调整后补缴土地出让金金额进一步进行调查核实并作出决定。

综上，德阳市自然资源和规划局作出250号征收决定的主要证据不足、适用法律错误，省自然资源厅作出维持该决定的154号复议决定亦存在认定事实不清、适用法律错误，德阳市自然资源和规划局、省自然资源厅的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人德阳市自然资源和规划局、四川省自然资源厅负担。

本判决为终审判决。

审判长　李　衡

审判员　李　亚

审判员　陈　楠

二〇二一年五月八日

书记员　耿雪婷

附相关法律条文：

中华人民共和国行政诉讼法

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

来源：行政法实务